Strukovna udruženja su ta koja trebaju sankcionirati ponuditelje s nerealnim cijenama
- Foto: Ivan Čorić
Sužavanje mogućnosti korištenja pravnih lijekova uvjerljivo je najveći problem u javnoj nabavi u Hrvatskoj, kaže Marko Turudić, nezaobilazni sugovornik na temu javne nabave.
Kako bi imali manje korupcije – moramo imati više nadzora i više žalbi, redovito poentira u svojim stručnim tekstovima i medijskim istupima ovaj izvanredni profesor na Katedri za upravno pravo i predstojnik Studijskog centra za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.
Problem je što je tih žalbi i nadzora sve manje. Otkako su 2022. drastično povećane naknade za pokretanje žalbe, iz godine u godinu iznova se potvrđuje njihov velik odvraćajući učinak na sudionike postupka javne nabave pri ostvarivanju njihovih prava na pravnu zaštitu. Prema posljednjem izvješću o radu Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM).
Broj žalbenih postupaka koji su pokrenuti, a time i broj kontroliranih postupaka javne nabave, najniži je u posljednjih 10 godina.
Kao posljedica toga povećava se udio ugovora kojima se javna sredstva dodjeljuju bez učinkovite kontrole, a što posljedično povećava rizik od korupcijskih aktivnosti.
Ovog ste proljeća bili gost Graditopia Meetup-a gdje ste sudjelovati u stručnoj raspravi o tome kako vrednovati inženjerske usluge u kontekstu javne nabave. Koliko je jedna ovakva interdisciplinarna razmjena mišljenja važna za bolje razumijevanje prilika i i izazova u graditeljstvu?
Graditopia je izvrsna ideja pokrenuta od kruga pametnih i vrijednih ljudi koji pokušavaju osvijestiti širu javnost o ozbiljnim problemima s kojima se susreću inženjeri i arhitekti na hrvatskom tržištu općenito, a posebno i u postupcima javne nabave.
Ovakvih neformalnih susreta različitih struka nam fali i treba ih uvijek podržati, a posebno ih treba podržati kada su ovako izvrsno organizirani. Siguran sam da će ekipa iz Graditopie zadržati tempo i da će njihovi događaji postati jedna od središnjih točaka rasprave o ovim problemima.
Kada govorimo o postupcima javne nabave u građevinarstvu, koje glavne probleme kao pravnik detektirate, kako sa strane naručitelja, tako i sa strane ponuditelja usluga?
Pravni lijekovi, odnosno sužavanje mogućnosti njihova korištenja, uvjerljivo su najveći problem u javnoj nabavi u Hrvatskoj. Široj publici je važno napomenuti kako su žalbe (i kasniji eventualni upravni sporovi) praktički jedini način nadzora zakonitosti postupaka javne nabave; upravni nadzor se koristi vrlo malo, a nadzor od strane SAFU je rezerviran za javne nabave financirane od strane EU.
To znači da ako se obeshrabruje ponuditelje od podnošenja žalbi - razina nadzora zakonitosti značajno pada. Najbolji primjer ovoga je nedavno dizanje žalbenih naknada (u nekim slučajevima i sto puta!), nakon čega primjećujemo značajan pad broja žalbi, i još važnije - postotka kontroliranih postupaka javne nabave.
Niske ugovorene vrijednosti usluga građevinskog nadzora zaista jesu problem, ali problem za koji u najvećoj mjeri nisu odgovorni naručitelji. Ovdje treba problematizirati ponude određenog i vrlo malog kruga ponuditelja koji u postupke ulaze s neodrživim cijenama. Čak i da naručitelji procijene vrijednost nabave značajno više, opet bi isti ponuditelji bili najpovoljniji. Često se tvrdi da takvi ponuditelji ne mogu obaviti ugovoreni posao sukladno pravilima struke.
Stoga, dužnost je resornih komora provoditi disciplinske /stegovne postupke na temelju prijava svojih članova ili po službenoj dužnosti kako bi zaštitili integritet struke i velike većine svojih uzornih članova.
Prema Vašim saznanjima, koriste li strukovne organizacije raspoložive alate - Statut HGIK-a, Kodeks strukovne etike članova HGIK, Zakon o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju kako bi se obračunale s lošom praksom svojih članova, onima koji ne obavljaju svoje poslove savjesno i u skladu sa zakonima i javnim interesom? Kakva je po tom pitanju praksa Hrvatske odvjetničke komore?
Koliko je meni poznato, nema javno objavljenih podataka koliko često resorne komore provode te postupke te ako ih provode - kakav je njihov ishod. Stoga mi je vrlo teško procjenjivati koliko se navedeni, nužni, alati zaista i koriste. Budući da sam sveučilišni nastavnik, nisam član Hrvatske odvjetničke ili bilo koje druge komore, ali i letimično Google pretraživanje ukazuje na činjenicu da Hrvatska odvjetnička komora takve postupke – provodi.
Podaci iz izvješće DKOM-a za 2024. su alarmantni. Upozorava se na nastavak trenda smanjenja udjela kontroliranih postupaka javne nabave u ukupnom broju objavljenih postupaka javne nabave na EOJN RH te na iznimno mali udio postupaka javne nabave nad kojima Uprava za politiku javne nabave provodi upravni nadzor kao najsnažniji mehanizam kontrole zakonitosti.
U javnosti i medijima u Hrvatskoj javna nabava se najčešće prikazuje kroz dvije krajnosti: kao izvor korupcije ili kao prepreka velikim infrastrukturnim projektima zbog brojnih žalbi. No, zanemaruje se ključna činjenica – efikasan nadzor i pravna zaštita su nužni za smanjenje korupcije.
U Hrvatskoj je nadzor javne nabave prepušten inicijativi ponuditelja putem žalbi, jer nadležna tijela rijetko ili nikako ne koriste svoje ovlasti za nadzor. Iako bi se očekivao snažan sustav pravnih lijekova, podaci pokazuju suprotno – broj žalbi je nizak, a nakon povećanja žalbenih naknada krajem 2022., dodatno je pao. DKOM sada nadzire samo 3,58% postupaka, dok jednostavna nabava ostaje potpuno nenadzirana.
Povećanje naknada obeshrabrilo je žalbe, čime je oslabljen cjelokupan nadzor zakonitosti, a zakonodavac time pokazuje negativan stav prema pravnim lijekovima. Sustavna kontrola gotovo ne postoji, osim u slučajevima EU financiranja. Rješenje problema leži u: smanjenju žalbenih naknada, uvođenju pravne zaštite u jednostavnu nabavu i jačanju upravnog nadzora od strane Ministarstva gospodarstva.
Jačanje sustava nadzora ključno je za transparentno trošenje javnog novca i povjerenje građana.
U kojim fazama postupka javne nabave se najčešće javljaju nepravilnosti i mogućnosti namještanja, odnosno korupcije?
U izradi dokumentacije o nabavi (DON) možda je i najveća opasnost kreiranja postupka u prilog jednom određenom ponuditelju - zato je i iznimno važna mogućnost podnošenja žalbe na DON. Nažalost, nedavno dizanje žalbenih naknada najviše je pogodilo upravo naknade za žalbe na DON te je dovelo do možda i najdrastičnijeg pada broja upravo tih žalbi.
Izvršenje i izmjene ugovora o javnoj nabavi su drugi problem, gdje postoji vrlo mali nadzor djelovanja naručitelja i ugovaratelja. Ovo je posebno važno zato što se i eventualni sporovi koji u ovoj fazi nastanu često rješavaju na nedovoljno transparentnim arbitražama u kojima se zanemaruje da ovdje nije riječ o sporu dvije privatne pravne osobe, već da je jedna strana pravna osoba javnog prava te da se posebna pozornost mora dati zaštiti javnog interesa. U kontekstu nadzora izvršenja ugovora o javnoj nabavi volio bih vidjeti i jače djelovanje Ministarstva gospodarstva kroz institut upravnog nadzora.
Svako sužavanje nadzora i korištenja pravnih lijekova potencijalno širi područje korupcije u javnoj nabavi, stoga ne treba čuditi da se u kontekstu korupcije vrlo često spominje i jednostavna nabava gdje pravni lijekovi, unatoč jasnoj praksi Ustavnog suda, još uvijek uopće ne postoje.
Upozoravate kako je Zakon o javnoj nabavi u najvećoj mjeri isključen iz nabave za potrebe obnove od potresa. „U protupotresnoj obnovi zakonom je isključena primjena ZJN-a u nabavi ispod europskih pragova, i u tim postupcima je uveden ”krnji” sustav pravne zaštite koji je propisan – pravilnikom! Jako slična situacija bila je i s obnovom u Gunji.“ Približite nam temu problematične nabave u obnovi.
Javnonabavne direktive EU primjenjuju se na postupke javne nabave vrijednosti jednake ili veće od europskih javnonabavnih pragova, koji trenutačno za radove iznose oko pet milijuna eura. Ovo u praksi znači da države članice postupke javne nabave preko europskih pragova moraju provoditi sukladno Direktivama, a ispod - ne, ali moraju poštivati temeljna načela javnonabavnih postupaka. Naš zakonodavac već dugo (i ispravno!) javnonabavna pravila iz Direktiva jednako primjenjuje i iznad i ispod EU pragova (s iznimkom jednostavne nabave). Na ovaj način doprinosi koherentnosti pravnog ustroja, ali i (bar u teoriji) većoj zakonitosti i nadzoru postupaka javne nabave.
Zakonom o obnovi zakonodavac je odlučio odstupiti od tog pristupa i isključiti primjenu Zakona o javnoj nabavi u nabavama za potrebe obnovi vrijednosti manje od EU pragova. Time je žrtvovana viša razina transparentnosti i procesnih prava ponuditelja u postupku u korist deklarirane učinkovitosti postupka. Posebno je problematično što su ta posebna javnonabavna pravila uređena pravilnikom - podzakonskim općim aktom niže ”snage” od zakona.
Zakonom o javnoj nabavi 2016. usvojili smo koncept ekonomski najpovoljnije ponude kao jedinog kriterija za dodjelu ugovora, umjesto najniže cijene. Struka, međutim, iznova upozorava kako se odluke i dalje temelje isključivo na najnižoj cijeni, pri čemu riskiramo angažiranje izvođača koji nisu dovoljno stručni ili ne mogu ispuniti ugovorne obveze, što često rezultira kašnjenjima i povećanim troškovima.
Ekonomski najpovoljnija ponuda nije zaživjela u pravom i zamišljenom smislu u Hrvatskoj, ali ni širom EU, što se posebno ističe u sve većem broju izvješća i analiza koje dolaze iz Europske komisije, ali i drugih EU tijela kao što je Revizorski sud. Također, navedeno se spominje i u Draghijevom i Lettinom izvješću, u kojima se ističe nužnost jačeg iskoraka prema češćem i obveznom vrednovanju kvalitete i drugih osobina predmeta nabave - osim cijene. Kako se sada čini, vjerujem da ćemo velik iskorak u ovom smislu imati s novim javnonabavnim Direktivama koje očekujemo kroz nekoliko godina.
Teško mi je nagađati zašto se kod nas češće ne koriste i drugi ponderi kod instituta ekonomski najpovoljnije ponude, ali jedan od razloga je zasigurno i taj da, kada kao najvažniji kriterij stavite cijenu - biti će puno manje optužbi za korupciju.
Cijena kao kriterij je puno jednostavnija i shvatljivija široj javnosti, a čim veću važnost dajete kriterijima kvalitete koji ne moraju nužno u toj mjeri biti razumljivi (pogotovo u složenijim postupcima nabave) - izlažete se kritici.
S obzirom na sve navedene pojave, trendove, koje bi bile vaše preporuke za unaprjeđenje zakonodavanog okvira i prakse u postupcima javne nabave?
Kada govorimo o određenim (normativnim) promjenama u sustavu javne nabave kod nas, moramo početi sa mjerama za koje imaju najveće šanse otežati korupciju. Vjerujem da bi ove mjere pomogle:
- Olakšanje korištenja pravnih lijekova – Sustav nadzora se temelji na žalbama ponuditelja, ali su žalbeni rokovi kratki, a naknade previsoke, što obeshrabruje nadzor. Posljedica je da DKOM nadzire samo 3–4% postupaka.
- Više upravnog nadzora – Jednostavne nabave i faza izvršenja ugovora gotovo su bez nadzora. Ministarstvo gospodarstva treba ojačati kapacitete i pojačati nadzor, uključujući zapošljavanje i specijalizirane jedinice.
- Prestanak zaobilaženja ZJN-a – Posebni zakoni derogiraju ZJN, što otvara prostor korupciji. Takva praksa mora prestati jer slabija regulacija znači i manju transparentnost.
- Jače istraživanje javnonabavnim kartelima – Postoje snažne indicije o postojanju zabranjenih sporazuma (kartela) među ponuditeljima, a karteli ozbiljno ugrožavaju tržišno natjecanje. Potrebno je snažno djelovanje Agencije za zaštitu tržišno natjecanja i DORH-a.
- Registar obveznika primjene ZJN-a – Mnoge tvrtke koje bi trebale primjenjivati ZJN to ne čine, provodeći netransparentne postupke. Rješenje je možda u uspostavi registra svih obveznika, slično registru tijela javne vlasti kod prava na pristup informacijama.
U uvjetima kada imamo sve više stranih izvođača radova, sve više EU natječaja, sve opsežnijih EU propisa koji reguliraju područje javne nabave i prenose se u naše zakonodavstvo, postupci javne nabave, kao i žalbeni postupci, postaju sve složeniji. Koliko su sami naručitelji kapacitirani i stručni u takvim uvjetima prilagoditi svoje poslovanje novinama, osigurati transparentno, zakonito, učinkovito trošenja javnih sredstava i koliko često traže vanjsku pomoć pravnih stručnjaka specijaliziranih za javnu nabavu?
Hrvatska ima vrhunske javnonabavne stručnjake, na strani naručitelja, ponuditelja i među konzultantima i odvjetnicima. Imamo jedan od najboljih sustava certificiranja u EU, širok i kvalitetan broj stručnih edukacija, kao i velik broj stručnih konferencija na koje dolaze i međunarodno relevantni izlagači.
Nadam se da tome pridonosimo i mi na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu kroz naša dva izborna predmeta ”Javna nabava”, naše edukacije cjeloživotnog obrazovanja, kao i mogućnost doktoriranja na javnonabavnim temama na našem doktorskom studiju (osobno sam bio mentor dva takva doktorata). Iz vlastitog iskustva mogu reći da imamo vrhunski obrazovane i motivirane kolegice i kolege koji vjerno prate (javno dostupnu!) praksu DKOM-a i Visokog upravnog suda, kao i praksu Suda Europske unije. Dakle, mislim da znanje nije problem.
Upravo ste Vi uveli javnu nabavu kao izborni predmet na Pravnom fakultetu. Kakav je odaziv studenata? Koliko su danas važni ovakvi službeni programi izobrazbe u području javne nabave?
Tako je. na pravnom studiju Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu je na moj prijedlog uveden izborni predmet ”Javna nabava”, a i ranije smo isti predmet imali i na Studijskom centru za javnu upravu i javne financije. Također, moj sveučilišni udžbenik ”Pravo javne nabave” krajem godine izlazi u drugom izdanju.
Imamo izvrstan odaziv i čini mi se da su naše mlade kolegice i kolege sve svjesniji da u svom budućem profesionalnom životu javnu nabavu neće moći izbjeći. Nadam se i mislim da im dajemo dobre osnove za daljnje nadograđivanje njihova znanja u praksi. Također, dodatna znanja o javnoj nabavi mogu produbiti i na našim specijalističkim i doktorskim pravnim studijima iz javnog prava gdje također imamo javnonabavne predmete, ako i mogućnost pisanja završnih i doktorskih radova iz javnonabavnih tema.
Uz zaista kvalitetne edukacije cjeloživotnog obrazovanja kod nas, ali i kod niza drugih kolegica i kolega koji ih organiziraju, svatko tko se želi baviti javnom nabavom ima priliku uvijek biti u toku s novinama i produbiti svoje znanje o javnoj nabavi.
Javna nabava nekad i sada. U jednom od svojih tekstova pišete „već dugo vremena se javna nabava ”komplicira” dodatnim slojevima koji polako vuku javnu nabavu u drugom smjeru”.
Javna nabava se dugo vremena smatrala samo alatom da naručitelji - transparentno i zakonito - dobiju traženi predmet nabave za najmanje novaca. ”Dodatni slojevi” koje spominjem su zelena javna nabava, društveno odgovorna javna nabava, ali i geopolitički ciljevi (npr. isključenje iz postupaka javne nabave ponuditelja iz država koje nemaju sklopljene trgovinske sporazume s EU) koji se sve više pokušavaju ostvariti kroz postupke javne nabave.
Sve navedeno ”odmiče” javnu nabavu od klasične nabave te se sada ogromna kupovna moć države koristi kako bi se ostvarili i drugi društveno važni ciljevi. Takvo djelovanje je apsolutno potrebno i opravdano, ali svakako komplicira provođenje postupaka javne nabave.
